213

---

І.М. Жаровська

ІНСТИТУТ НАРОДНОЇ ІНІЦІАТИВИ – ШЛЯХ ФОРМУВАННЯ ВІДКРИТОЇ ВЛАДИ

Розглянуто проблему впливу громадян на органи державної вла­ди шляхом використання інституту народної ініціативи, визначено концептуальні підходи до розумінні поняття народної ініціативи, проаналізовано досвід іноземних держав з цього питання та можли­вість запровадження форм народної ініціативи для подолання пост­радянського стереотипу закритості влади.

Ключові слова: влада, громадянське суспільство, державна влада, відкритість влади, народна ініціатива.

Постановка проблеми. Демократія передбачає широке залучення громадськості до державного управління і прийняття важливих рішень. Основною ознакою демократії науковці визначають постійну взаємодію влади і громадян на рівноправній основі. Сутність тоталітарного суспільс­тва унеможливлює в його межах будь-яку народну ініціативу. Тому для українського суспільства остаточне подолання комуністичного спадку потребує тривалого часу та чіткої довгострокової державної стратегії та наукових досліджень у цій сфері. У цьому сенсі винятково важливим є пошук шляхів подолання стереотипу закритості влади. Одним із засобів досягнення цього стане формування інституту народної ініціативи як пе­редумови функціонування відкритої державної влади.

Стан дослідження. Сучасне наукове дослідження громадянсь­кої ініціативи базується, перш за все, на класичному спадку політико-правових шкіл та розглядається у контексті громадянського суспільст­ва та держави. Зазначеною тематикою цікавилися і чимало зробили для її висвітлення такі видатні мислителі, як Сократ, Платон, Аристо­тель, Цицерон, Н. Макіавеллі, Ж. Боден, Г. Гроцій, Т. Гоббс, Дж. Локк, Ш. Монтеск’є, Ж.-Ж. Руссо, Т. Пейн, І. Кант, Г.В.Ф. Гегель.

Поєднання світов

ого досвіду з національною специфікою у про­цесі становлення громадянського суспільства в Україні, проблеми вза­ємодії держави з інституціями громадянського суспільства висвітлю­ються у працях таких вітчизняних учених, як В.Б. Авер’янов, М.О. Баймуратов, А.П. Заєць, О.В. Зайчук, О.Л. Копиленко, Ю.М. Обо­ротов, Н.М. Онищенко, М.П. Орзіх, О.В. Петришин, О.Ю. Тодика, О.Ф. Фрицький, В.М. Шаповал, Ю.С. Шемшученко.

Однак, незважаючи на велику увагу науковців до проблем влади та взаємодії держави і суспільства, питання формування відкритості влади шляхом побудови ефективного інституту народної ініціативи практично ще не були самостійним предметом дослідження. Цю про­галину ми будемо намагатися подолати, розглядаються інститут на­родної ініціативи як шлях до формування відкритої влади.

Виклад основних положень. Участь громадян у політичних процесах можлива в умовах прямої та представницької демократії. Удосконалення механізмів прямої демократії - важливе завдання дер­жавної політики у процесі підвищення ефективності політичної систе­ми України, оскільки на сучасному етапі вони є актуальним інструме­нтом впливу населення з метою посилення контролю за діяльністю органів влади, забезпечення реальної участі у прийнятті важливих сус­пільно-політичних рішень.

Очевидно при дослідженні демократичних процесів необхідно зважати на думку громадськості про державну владу, бо інакше ця влада буде вважатися делегітимною. Однак існують дещо інші погля­ди. Так, визнаний науковець Ф. Харрісс вказує, що політичні предста­вники можуть розглядатися як особи, наділені довірою народу. Він напо­лягає на тому, що ці представники повинні знати бажання громадян, отже, мають приймати рішення, які вважають найкращими для народу, незале­жно від думки більшості. Так, Дж Брайс ще 1898 р. писав: «Народ має законне право говорити, чого бажає, але він менше знає, як і в якій формі можна здобути бажане, або іншими словами: громадська думка може ви­значати кінцеву мету, але вона менш пристосована для визначення вибору і засобів, необхідних для її досягнення» [1, с. 43].

Подібної точки зору дотримувався й американський політик У. Фулбрайт. Він порівнював роль пересічного члена суспільства з пасажиром на кораблі. У. Фулбрайт писав: «Досвід свідчить: коли па­сажири беруть на себе керування, корабель неминуче потрапляє на мілину. Це означає не те, що вони обрали неправильний пункт призна­чення, або що компетентна людина зробила б кращий вибір, а те, що вони навряд чи досягнуть місця призначення без допомоги капітана. Не слід дозволяти капітанові визначати пункт призначення, але потрі­бно дати йому можливість вести корабель, не піддаючи кожен оберт штурвала нашому непрофесійному контролю» [1, с. 44].

Сам факт того, що народна ініціатива вже склалася, має служи­ти важливим сигналом для управлінських органів. Вони повинні звер­нути пильну увагу на проблему, що стала об’єктом реакції широких верств населення. Тобто громадськість не тільки може вказати на шля­хи вирішення соціальної проблеми, а й на її існування.

Досить часто дискусії про значення і роль народної ініціативи набирають форму дискусій щодо здатності громадськості загалом ра­ціонально оцінювати ті або інші явища суспільно-політичного життя. У таких суперечках нерідко висловлюється сумнів стосовно спромож­ності рядових членів суспільства розбиратися в складних питаннях державного управління. Пересічні громадяни, мовляв, це представники маси, неспроможні на інтелектуальну діяльність. Наприклад, С. Верба підкреслював, що проблема політичної компетентності ставить низку питань, відповіді на які ще слід шукати – наскільки компетентні гро­мадяни є теоретиками, що міркують про державні проблеми, і суддя­ми, здатними судити про них з моральних позицій; наскільки громадя­ни здатні до соціальної аналітики; чи володіють вони адекватною, неупередженою і точною інформацією, чи знають як її знайти; чи здатні громадяни використати цю інформацію, щоб зробити висновки про ймовірні наслідки різних дій; чи властиві для громадян такі моральні риси, які є достатніми для ефективного функціонування демократії, зокрема турбота про державні справи і громадський добробут, відкри­тість і неупередженість до інших за суттю поглядів [2, с. 957–958].

Відповідаючи скептикам, Р. Даль зазначає, що «демократія є правлінням народу, і вона може спиратися тільки на твердження, що прості люди зазвичай компетентні управляти собою» [3, с. 144]. Більше того, спонукальні мотиви дій у власних інтересах є сильніші за спонукальні мотиви дій на користь суспільства, якщо індивід усвідом­лює власні інтереси, то природний егоїзм обов’язково підштовхне його до дій, які забезпечать реалізацію цих інтересів. В.О. Затонський конс­татує, «Держава та особистість мають розглядатися як найбільш важ­ливі суб’єкти політичного та правового життя суспільства, не як інста­нції, які протистоять одна одній, а як рівновеликі соціальні сили, які активно взаємодіють між собою» [4, c. 50].

На нашу думку, пересічні громадян володіють достатнім рівнем правосвідомості та політико-правової культури не тільки для того, щоб усвідомити дії влади, а й вказати на необхідну поведінку з її боку. Обумовити слід тут важливий момент - вихідним принципом форму­вання адекватних громадян є забезпечення мінімально необхідного рівня політичних знань, які б слугували гарантією свідомої політичної участі. Саме органи державної влади повинні забезпечити можливість пересічним громадянам отримати достовірні знання.

Вважаємо, що народна ініціатива може здійснюватися у бага­тьох формах, однак у контексті сьогоднішнього аналізу розглянемо три головні: народна законодавча ініціатива, референдумна народна ініціатива та «народне вето».

Інститут законодавчої народної ініціативи розуміється як право виборців запропонувати проект закону, що підлягає обов’язковому розгляду парламентом. При цьому парламент, як правило, може при­йняти будь-яке рішення: погодитися з проектом, внести до нього по­правки чи відхилити його. Цим народна законодавча ініціатива відріз­няється як від референдуму, чиє рішення має силу закону, так і права на звернення до органів влади з пропозиціями (петицією), що передба­чає відповідь, але не вимагає обов’язкового розгляду на рівні парламе­нту. Народна законодавча ініціатива є відносно новим засобом прямої демократії. Вперше вона була запроваджена у XIX ст. в окремих шта­тах США. Спочатку народна ініціатива тут мала на меті зобов’язати законодавчий орган розробити і прийняти закон з пропонованого ви­борцями питання або, у випадку відмови парламенту зробити це, спо­нукати його винести питання на референдум. За таких умов розробка законопроекту завжди визнавалася функцією законодавчого органу. З часом був прийнятий інший порядок реалізації народної ініціативи: самі виборці, які виступають з такою ініціативою, можуть або навіть повинні скласти законопроект і запропонувати його законодавчому органу. Останній або приймає цей законопроект, або виносить його на референдум. Існує і такий варіант: законодавчий орган розглядає, по­тім виносить законопроект на народне голосування. Водночас у деяких штатах законодавчий орган може винести на референдум свій власний, альтернативний проект закону.

У XX ст. народну законодавчу ініціативу було прийнято в багатьох європейських країнах. При цьому вона не передбачає проведення рефере­ндуму з відповідного законопроекту. За народною ініціативою допуска­ється розгляд у парламенті як звичайних законопроектів, так і проектів конституційних поправок. Однак в Австрії, Албанії, Іспанії, Італії, Латвії та Польщі за народною ініціативою можуть бути прийняті лише звичайні закони, а в Молдові – закони про внесення змін до конституції. Відповідні процедури передбачають, як правило, подання до парламенту тексту за­конопроекту. Конституції держав визначають різну кількість виборців щодо ініціювання проектів звичайних законів і проектів законів про вне­сення змін до конституції: від 5 тис. у Словенії до 500 тис. в Іспанії. У Ла­твії, наприклад, розгляд проекту звичайного закону в парламенті може бути ініційований десятою частиною виборчого корпусу. У Македонії проект звичайного закону можуть зініціювати 10 тис. виборців, а проект закону про внесення змін до конституції – 150 тис; у Грузії – 30 тис. і 200 тис; у Киргизстані – 30 тис. і 300 тис; у Литві – 50 тис. і 300 тис. ви­борців відповідно. У Швейцарії за народною ініціативою можуть не лише вноситися окремі зміни до конституції, а й здійснюватися її ревізія.

Народна референдна ініціатива – це вимога певної кількості ви­борців, встановленої конституцією, провести у визначеній формі рефе­рендум. Такий референдум проголошується чи призначається уповно­важеним на це органом. У теорії конституційного права він визнача­ється як петиційний референдум. Народна ініціатива проведення референдуму здебільшого ґрунтується на вірі у можливість впливу його рішень на урядовий курс шляхом виявлення та актуалізації «зага­льної волі народу», коли референдум стає «найпростішим способом дізнатися про цю Волю» [4, с. 27]. Посилює віру у політичні можливо­сті референдуму і переконання громадян у тому, що він є одним з най­більш демократичних механізмів прийняття політичних рішень. Вод­ночас, формулювання суті ініціативи передбачає, що громадяни відстежують суть дискурсу між основними сегментами політичної еліти з приводу тих чи інших суспільно значимих проблем, і тільки у разі по­треби ініціюють розв’язання цієї проблеми в площині референдуму.

Уперше народну референдумну ініціативу було конституйовано в одному з кантонів Швейцарії 1845 р. Згідно з обчисленнями Марії Марчевської-Ритко, щороку громадяни Швейцарії беруть участь у ви­рішенні шляхом референдумів на державному та регіональному рівнях 20-30 питань [6, с. 176].

На відміну від «народного вето», яке спричиняє референдум за наслідками винятково законодавчої діяльності парламенту, предметом референдуму за народною ініціативою є будь-яке питання, що взагалі може виноситися на референдум. Коло таких питань не завжди вста­новлене конституціями і визначається по-різному. У Білорусії перелік відповідних питань має бути встановлений законом. У Грузії вони ви­значаються на конституційному рівні й у спеціальному законі. У Ма­кедонії референдум за народною ініціативою може проводитися з питань, віднесених до компетенції парламенту. У різних країнах кількість вибор­ців, яка може ініціювати петиційний референдум є різною: 150 тис. (Ма­кедонія), 200 тис. (Грузія), 250 тис. (Туркменістан), 300 тис. (Киргизстан, Литва), 350 тис. (Словаччина). Такі референдуми уповноважені проголо­шувати чи призначати президент (Білорусь, Грузія, Киргизстан, Словач­чина) або парламент (Литва, Македонія). Результати референдумів вважаються дійсними, якщо в них взяла участь більшість громадян, що мають право голосу. Рішення вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість тих, хто взяв участь у голосуванні.

Право громадян брати участь у всеукраїнському та місцевому ре­ферендумах закріплено у ст. 38 Конституції України, що відповідає вимо­гам ст. 21 Загальної декларації прав людини, яка проголошує право кож­ного брати участь в управлінні своєю державою як безпосередньо, так і через вільно обраних представників. Ключовою для розуміння суті про­блеми є норма ч. 2 ст. 72 Конституції України, за якою «всеукраїнський референдум проголошується за народною ініціативою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області». Чинне законодавство про референдум є застарілим і таким, що не відпові­дає Конституції. Тому для проведення референдуму необхідно прийняти нову редакцію закону «Про всеукраїнський і місцеві референдуми», де б визначалися предмет референдуму, його види, зокрема, коли рішення ре­ферендуму є обов’язковими для виконання, а коли він проводиться у фо­рмі консультативного референдуму.

Історично народне вето є однією з перших сучасних форм пря­мої демократії. Вперше на практиці було реалізоване 1831 р. в одному з кантонів Швейцарії. Згідно з цією процедурою, якщо у визначений конституцією строк певна кількість виборців в офіційній формі за­явить про свою незгоду з прийнятим законом, то він обов’язково вино­ситься на референдум. Залежно від наслідків референдуму такий закон або скасовується, або зберігає силу. Науковці стверджують, що прове­дення референдумів з таких питань можуть бути обтяжливими для суспільства, яке не завжди самостійно може визначити правильність та необхідність прийняття чи скасування закону. У цьому випадку важ­ливу роль буде відігравати вплив, що буде чинитися на суспільство.

Народне вето відображало погляди тих, хто вважав пряму демо­кратію досконалішою за представницьку. Цю форму стали ще назива­ти «народним законодавством». Сьогодні народне вето застосовується у небагатьох країнах: в окремих кантонах Швейцарії, деяких штатах США, в Італії, Латвії. В Італії відповідний референдум (зокрема щодо законів про внесення змін до конституції), якщо його вимагає 500 тис. виборців, призначається президентом. Однак такий референдум не допускається щодо законів про податки і бюджет, амністію та помилу­вання, про ратифікацію міжнародних договорів. У Латвії народне вето слугує своєрідним замінником вето президента, яке не передбачено, і застосовується до законів, що не набули чинності.

Висновок. З огляду на вищезазначені особливості інституту на­родної ініціативи, переконуємось, що доцільно більшу увагу приділяти правовому удосконаленню та впровадженню форм народної ініціативи з метою залучення громадян до роботи органів державної влади та місце­вого самоврядування в Україні. Вирішення цієї проблеми сприятиме: під­вищенню громадської участі у прийнятті важливих суспільно-політичних рішень, контролю за їх виконанням; легітимізації влади загалом, держав­ного устрою, діяльності окремих органів державної влади та місцевого самоврядування, а також певних суспільно-політичних рішень; забезпе­ченню постійного зв’язку між владою та суспільством; створенню ефе­ктивних важелів впливу громадян на політику.

У Конституції України не передбачаються всі механізми прямої реалізації народної ініціативи. Доцільно включити народну законодавчу ініціативу у нову редакцію Конституції України, що дозволить громадсь­кості безпосередньо впливати на законотворчий процес у державі та по­долає стереотип закритої влади. Слід удосконалити референдну форму народної ініціативи на законодавчому рівні. Однак вважаємо проблемним впровадження інституту «народного вето». Обумовлюємо це існуванням вето Президента як глави держави, діяльністю Конституційного Суду та недостатньо високим рівнем правової освіти, правосвідомості та правової культури пересічних громадян які можуть виступати маріонетками в руках недемократичних еліт. Звернення до реалізації механізмів прямої де­мократії має бути чітко регламентованим, оскільки залучення широких верств населення до вирішення певних суспільно-політичних проблем може мати небезпечні наслідки для стабільності політичної системи, осо­бливо у разі маніпуляцій громадськими позиціями з боку зацікавлених сил з метою отримання певних політичних преференцій.

Перспективним завданням подальших розвідок у цій сфері є де­тальне вивчення та аналіз участі громадськості у державно-владних процесах сучасної України.

––––––––––––

Американское общественное мнение и политика / отв. ред. Ю.А. Замошкин. – М.: Наука, 1978. – 294 с.

Верба С. Представницька демократія і демократичні громадяни: фі­лософське та емпіричне розуміння // Демократія: антологія / упоряд. О. Проценко. – К.: Смолоскип, 2005. – С. 943–984.

Даль Р. Демократия и её критики / ред. М.В.Ильина; пер. с англ. – М.: РОССПЭН, 2003. – 576 с.

Затонский В.А. Эффективная государственность / В.А. Затонский; ред. А.В. Малько. – М.: Юристъ, 2006. – 286 с.

Алексеров Ф.Т. Выборы. Голосование. Партии. / Ф.Т. Алексеров, П. Ортешук. – М.: Академия, 1995. – 208 с.

Marczewska-Rytko M. Demokracja bezposrednia w teorii i praktyce politycznej / M. Marczewska-Rytko. – Lublin: Wydawnictwo Universytetu Marii Curie-Sklodowskiej, 2001. – 234 s.

 

< Попередня   Наступна >